Brexit: incertidumbres y certezas

María Luisa Sánchez-Barrueco. Derecho Prom. 1994

El Reino Unido es, lamentablemente, una sociedad fracturada en mil grietas, con profundas heridas generacionales, geográficas, y de clase

En política, nadie sabe lo que sucederá mañana: Trump, el Brexit, la ofensiva de líderes antieuropeos en Francia, Austria, Holanda o Alemania son ejemplos de cómo el populismo avanza en sus posiciones.

Si la decisión británica de abandonar la Unión Europea se analiza desde la perspectiva económica, lo lógico sería que Reino Unido permaneciese en ella, pero la voluntad popular, a través de las urnas, se ha manifestado en contra. Cameron perdió el referéndum porque al 52% de los votantes les pareció más importante “recuperar el control” que la economía.
Desde Bruselas, París, Berlín… los líderes de la UE tienen la necesidad de responder y convencer a los ciudadanos del viejo continente y al resto del mundo, que Europa es un proyecto político, social y económico sólido e ilusionante, con o sin el Reino Unido.

Pese a los intentos reiterados de la UE, parece que la organización no ha sabido responder adecuadamente a las aspiraciones de sus ciudadanos. La desafección, cuando no el descontento, ha ido creciendo a golpe de crisis económica, desempleo o migraciones.

El pasado 21 de marzo, intervino en Deusto Forum Simon Manley, Embajador del Reino Unido en España, donde se abordó el Brexit.

La idea de los Estados Unidos de Europa nunca ha estado entre nuestros objetivos pero queremos seguir siendo los mejores socios del resto de Europa porque compartimos intereses comunes

Aprovechando esta conferencia, hemos querido charlar con María Luisa Sánchez-Barrueco, profesora e investigadora de Derecho de la Unión Europea, a la que se le invitó a participar en la Cámara de los Lores.

¿Cuál es la razón que impulsó a los británicos a votar por el Brexit?

Los expertos todavía se lo cuestionan. Nos faltan dedos en la mano para contar los motivos. Para empezar, el referéndum del 23 de junio de 2016 no era necesario. La motivación estrictamente interna de partido impulsó a David Cameron a cometer este monumental error político de cálculo. El Reino Unido venía disfrutando una posición excepcional y privilegiada en la UE y recientemente había obtenido incluso más concesiones de sus socios europeos. En el Reino Unido se fusionaron los intereses de la élite euroescéptica y el populismo de base, arrojando como resultado un electorado muy polarizado. La campaña ofreció un auténtico laboratorio para estudiar las limitaciones de la democracia representativa frente a la desinformación mediática y la falta de escrúpulos de ciertos políticos. La mayoría de mis colegas en el Reino Unido me dieron una lección de responsabilidad ética, bajando ‘a la arena’ a explicar la verdad de las relaciones UE-Reino Unido y cuán perjudicial resultaría el Brexit para el Reino Unido, en circunstancias hostiles y sin éxito. En periodo electoral, mueve más al votante la estrategia del temor (Europa nos roba, los inmigrantes nos invaden) o la promesa feliz (invertiremos en la Sanidad Pública los 350 millones de euros semanales que ahora mandamos a Europa) que el análisis mesurado o la prudencia. Por otra parte, un viraje constitucional de semejante calado hubiera requerido un consenso más amplio: ¿qué legitimidad tiene una mayoría electoral del 52% -que representa una población real del 37%- para imponer un cambio tan trascendental como el Brexit? En la actualidad, y sin haberse producido el Brexit aún, el Reino Unido es, lamentablemente, una sociedad fracturada en mil grietas, con profundas heridas generacionales, geográficas y de clase. Un país que tardará muchos años en sanar y, desde luego, en ‘recuperar el control’.

¿Cómo van progresando las negociaciones entre el Reino Unido y la Unión Europea?

Por el momento, el 8 de diciembre de 2017 se decidió el paso a la segunda etapa donde se negociarán los acuerdos transitorios bilaterales. Desde el 28 de febrero, contamos con un borrador de acuerdo de retirada que, como su nombre indica, tiene carácter provisional y puede ser modificado en cualquier momento antes de la firma por los dos jefes de delegación.

Las negociaciones han puesto de manifiesto, en mi opinión, el desequilibrio entre la preparación y unidad de la Unión Europea frente a la indefinición y oscilaciones percibidas en el Reino Unido. La Unión Europea ha impuesto su agenda política tanto en cuanto al tiempo como al contenido, aplicando dos principios: enfoque por etapas (phased approach) y negociación global (package deal). Mediante el primer principio la UE ha conseguido que las negociaciones se desarrollen en tres etapas, colocando sus prioridades en la primera etapa (salida ordenada) y relegando los intereses británicos a fases posteriores (acuerdos transitorios y futuras relaciones). El paso a la siguiente etapa está condicionado a que ambas partes consideren suficiente el progreso en la etapa anterior. El principio de negociación global significa que cada concesión intermedia que una parte pueda arrancar a la otra durante las negociaciones queda condicionada al éxito final de las mismas en su conjunto. Genera gran incertidumbre y aumenta las probabilidades de que no haya acuerdo final o el plazo se agote sin que se ratifique.

¿Qué sentido tiene para los británicos cambiarlo todo para buscar un Brexit blando que deje, al menos las relaciones comerciales, como están en el momento actual?

Un refrán inglés dice que no puedes comer tu pastel y conservarlo, como nosotros no nadamos y guardamos la ropa a la vez. Las líneas rojas del Reino Unido en materia de comercio internacional con la UE se entremezclan: quieren libertad regulatoria pero acceso al mercado europeo, rechazan la jurisdicción del Tribunal de Luxemburgo… Solo parece viable la opción de la Organización Mundial del Comercio; pero eso sería como darse pisotones a sí mismo. Un estudio del propio gobierno británico publicado esta semana admite que la opción OMC incrementaría el costo de los alimentos básicos entre el 8% y 17% de los precios, ¡solo en barreras no arancelarias! Por ejemplo, un kilo de manzanas costaría 30 céntimos más, un bote de café soluble o una cerveza corriente un euro más, etc.

Este tema permanece indefinido hasta la tercera fase, pero tengo claro una línea roja de la UE: no permitirá un acceso equivalente al actual solo para mercancías, servicios y/o capitales pero no para personas pues eso rompería la integridad del mercado interior, que es el corazón económico de la integración europea.

En la campaña previa al referéndum asistimos a una guerra de cifras económicas sobre las consecuencias del Brexit, ¿cuál es tu opinión sobre el escenario económico post-Brexit para Gran Bretaña y la UE?

La UE pierde a un contribuyente neto al presupuesto europeo en tiempos económicamente complicados y otros países como Alemania, Holanda o Suecia ya han declarado que no van a pagar más. Para España, puede significar que las ayudas estructurales europeas se reserven a países más necesitados o prioridades más urgentes, y habrá más competencia para conseguirlas. Euskadi no es especialmente receptor de fondos estructurales y su apuesta por la innovación puede ser rentable en un escenario sin competidores británicos… En cuanto al Reino Unido, no debe haber hecho gracia al gobierno la filtración la semana pasada de un informe secreto que cifra en el 4,5% la reducción del PNB en la primera década post-Brexit. No se puede generalizar, toda crisis genera oportunidades para alguien y ciertos sectores económicos sufrirán menos que otros.

Has comentado que el pasado 28 de febrero se presentó el primer borrador de acuerdo bilateral de retirada entre la Unión Europea y el Reino Unido ¿podrías comentarnos sus aspectos más relevantes?

En diciembre se acordó que el Reino Unido perdería sus derechos políticos como Estado Miembro el 29 de marzo de 2019. Al mismo tiempo, se acordó un plazo transitorio hasta el 31 de diciembre de 2020, fundamental respecto a las obligaciones por parte del Reino Unido.

Un interés principal defendido por la UE ha sido la protección de los europeos que hayan ejercido la libre circulación de personas mientras el Reino Unido está dentro de la Unión. Es prioridad para la UE porque existe un desequilibrio claro en los flujos migratorios que podría dejar desprotegidos a muchos ciudadanos europeos y sus familias, residentes en el Reino Unido. Aunque no dispongo de datos fiables actuales, son alrededor de 3,5 millones frente a 1 millón aproximado de británicos en Europa. Curiosamente, la posición de España escapa a la regla general: según la Oficina Nacional de Estadística, en 2016 había 300.000 británicos en España (jubilados, la inmensa mayoría) frente a 116.000 españoles en Reino Unido, situación en la que se encuentran muchos alumni de Deusto. Podemos calificar el acuerdo provisional de muy garantista pues cristaliza los derechos de los que hayan emigrado o emigren antes del 31 de diciembre de 2020, e incluso les da la oportunidad de conseguir un derecho de residencia permanente a los 5 años.

Otro tema fundamental ha sido la denominada ‘factura’ del Brexit, donde también el Reino Unido se ha visto obligado a transigir y abonar los compromisos financieros adquiridos en el Marco Financiero Plurianual que finalizará formalmente el 31 de diciembre de 2020 pero su ejecución podría demorarse hasta 2032.

Ambos acuerdos son provisionales y conviene mantener la prudencia hasta el final.

¿Podemos aprender alguna lección del Brexit?

Hay varias enseñanzas que podemos ‘aprender en cabeza ajena’, pero me gustaría retener una lección doble que comparto a menudo con mis estudiantes: con el Brexit y sus negociaciones asistimos como espectadores en primera fila a las interacciones entre el Derecho y la Política, y este juego exige una preparación excelente y una gran responsabilidad ética a los profesionales implicados. Las lagunas jurídicas existentes en el tristemente célebre Artículo 50 del Tratado de la Unión Europea, han condicionado la trayectoria de las negociaciones políticas, que a su vez son escenario para el alumbramiento de nuevo Derecho en un contexto inaudito hasta ahora. Parte de los problemas en que nos encontramos ahora se habrían ahorrado, creo yo, si los actores principales hubieran dado muestras de formación académica adecuada, sentido de Estado y responsabilidad individual cada cual en su ámbito respectivo.

En el Reino Unido sigue la polémica mediática sobre la conveniencia de un segundo referéndum rechazado por el gobierno. ¿Crees posible que hubiera una decisión de abortar la salida y que el Reino Unido renegociara su mantenimiento en la Unión?

Quizás hubiera dado una respuesta distinta hace seis meses… es verdad que el gobierno de Theresa May está internamente dividido, sin mayoría suficiente en el Parlamento y con índices de popularidad cada día más bajos. Sin embargo, la única alternativa viable es el partido laborista de Jeremy Corbin, quien también ha pretendido reforzar internamente su liderazgo defendiendo la salida de la Unión. El Partido Liberal se ha quedado solo en su apuesta por un segundo referéndum. Creo que el Brexit es políticamente irreversible. Jurídicamente, el Artículo 50 guarda silencio sobre los efectos de una posible revocación de la carta de retirada que se entregó a la UE el 29 de marzo de 2017. ¿Podría el Reino Unido ignorar las negociaciones y simplemente quedarse? Personalmente, considero que la permanencia no podría imponerse por la fuerza y requeriría la unanimidad de sus socios europeos. En Brexit todo está por escribir salvo lo poco que hay escrito.

¿Qué efecto puede tener el Brexit para el empleo de nuestros estudiantes actuales?

El mensaje debe ser de tranquilidad pues el Brexit no supondrá el cierre de fronteras; nuestros estudiantes y alumni gozan con una formación excelente y como mínimo hasta el fin de 2020 pueden seguir disfrutando de los derechos de libre circulación y residencia junto con sus familias, en los términos de la legislación europea vigente. Si emigran con posterioridad, quedarían sujetos al derecho de extranjería británico, que siendo restrictivo, es más permeable al perfil de profesionales muy bien preparados demandados en sectores concretos de la economía británica. Finalmente, la ejecución del acuerdo bilateral de retirada abre una puerta muy interesante a quienes quieran especializarse en la asistencia jurídica a ciudadanos y empresas afectados por el Brexit.

Hace un año que acudiste como experta a la Cámara de los Lores, sin duda habrá sido una experiencia profesional y personal interesante, ¿cómo la viviste?

Ni en mis mejores sueños hubiera pensado recibir un día una invitación de la Cámara de los Lores para participar en una investigación, basándose en mis trabajos sobre la gestión y control del presupuesto europeo. Me plantearon una de las tareas más difíciles que he realizado en mi vida: dar una respuesta jurídica a preguntas que nadie había respondido hasta entonces. Me tocó estudiar muchísimo en poco tiempo, con la responsabilidad –¡más bien presión!- de dejar el pabellón deustense en lugar digno. Al final, mi razonamiento me llevó por una senda contraria a la corriente doctrinal imperante, y contraria a la opinión de otros expertos juristas que habían consultado antes. Para mi sorpresa, la Cámara de los Lores se alineó con mi posición e inspiró en ella su informe definitivo. Por las impresiones (y críticas) recibidas posteriormente, creo que logré sembrar dudas en los actores clave sobre aspectos que se daban por hecho, y eso fue un granito de arena en la forma como se encararon las negociaciones que comenzarían tres meses después. Y una anécdota final: al finalizar mi examen como testigo me vino a despedir, en perfecto español, el Duque de Wellington, descendiente de quien ayudara a expulsar a los franceses en la Batalla de Vitoria y cuya estatua figura en la Plaza de la Virgen Blanca desde hace cien años. Una experiencia muy gratificante de principio a fin.

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